Veiðitölur

 

 

Á L I T S G E R Ð

Um verslun með lax og aðrar fisktegundir sem lifa í ósöltu vatni á Evrópska efnahagsvæðinu.

 


Þann 20. apríl 2003 barst mér undirrituðum beiðni frá Óðni Sigþórssyni f.h. Landsambands veiðifélaga sem er m.a. svohljóðandi:


„ Stjórn Landssambands veiðifélaga hefur tekið þá ákvörðun að láta kanna lagaumgjörð og réttarstöðu okkar vegna framkomins frumvarps á Alþingi nú í vor, mál 681 lögleiðing tilskipunar 91/67/EBE, um frjálsan flutning á lifandi laxfiskum til Íslands o.s.frv.

Ljóst er að ef frumvarp þetta verður lögfest mun slíkt tefla í tvísýnu þeirri góðu stöðu sem íslenskir laxastofnar hafa með tilliti til sjúkdóma.  Þá hefur innflutningsbann á lifandi laxi sem lögfest var við endurskoðun laga um lax og silungsveiði árið 1957 og verið í lögum allar götur síðan, einnig hamlað gegn blöndun laxastofna við framandi eldislaxa en slíkt er nú viðurkennt sem ein mesta ógnin sem steðjar að laxastofnum við Norður Atlantshaf.

Vill Landssamband veiðifélaga fara þess á leit við yður að þér kannið með hliðsjón af samningi um EES og öðrum þeim gerðum, tilskipunum og bókunum sem málið varða hvort íslenskum stjórnvöldum sé ófrávíkjanlega skylt að lögleiða fyrrgreinda tilskipun 91/67 og gefið um það álitsgerð til Landssambandsins.“

Erindi þessu svara ég með álitsgerð þeirri sem hér fer á eftir:

1

Á 128. löggjafarþingi 2002-2003 var lagt fram fyrir Alþingi frumvarp til laga um breytingu á lögum um lax- og silungsveiði, lögum um innflutning dýra og lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim með síðari breytinum.

Í lax- og silungsveiðilögum nr. 76/1970 (með síðari breytingum) er svofellt ákvæði í 79. gr. í X. kafla laganna sem ber yfirskriftina: Um innflutning á lifandi fiski og hrognum:

„Bannað er að flytja til landsins lifandi laxfisk eða annan fisk, er lifir í ósöltu vatni. Ráherra er rétt að leyfa innflutning lifandi hrogna slíkra fiska enda mæli fisksjúkdómanefnd með því og telji eigi hættu á, að sjúkdómar flytjist til landsins með slíkum hrognum, og þeim fylgi heilbrigðisvottorð frá viðkomandi yfirvöldum.“

Umrætt ákvæði á rætur að rekja til þágildandi lax- og silungsveiðilaga nr. 53/1957. Samkvæmt greinargerð sem fylgdi með frumvarpi til þeirra laga var umrætt ákvæði sett vegna sýkingarhættu sem getur verið samfara innflutningi .

Samkvæmt lögum nr. 54/1990 um innflutning dýra er óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra en ráðherra hefur heimild til að víkja frá ákvæðum laganna.

Í lögum nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim er kveðið á um ýmis konar varnaraðgerðir og fyrirbyggjandi aðgerðir til að hefta útbreiðslu dýrasjúkdóma.  

2

Allar þær breytingar sem frumvarpið gerir ráð fyrir eru byggðar á því að heimilt verði að flytja til landsins lifandi laxfisk eða annan fisk, er lifir í ósöltu vatni, enda skal innflutningurinn háður skilyrðum reglugerðar sem landbúnaðarráðherra setur. Þessar breytingar eru taldar nauðsynlegar í þeim skýringum sem fylgdu frumvarpinu vegna skuldbindinga Íslands samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Nánar tiltekið eru framangreindar breytingar lagðar til vegna innleiðingar tilskipunar 91/67/EBE (um skilyrði á sviði heilbrigðis dýra sem hafa áhrif á markaðssetningu fiskeldistegunda og –afurða) í íslenskan rétt en þeirri tilskipun hefur verið breytt með tilskipunum 93/54, 95/22, 97/79 og 98/45. Síðastnefndar breytingar á tilskipuninni hafa ekki þýðingu við efnismeðferð þessarar álitsgerðar.

3

Tilskipun 91/67 tekur til inn- og útflutnings innan EES og innflutnings frá löndum utan EES á lifandi fiski, krabbadýrum og lindýrum frá eldisstöð að meðtöldum þeim sem lifa upprunalega villt en eru ætluð fyrir eldisstöð. Tilskipunin kveður á um hvaða skilyrði skuli setja á sviði heilbrigðis dýra sem hafa áhrif á markaðssetningu fiskeldisdýra og -afurða þegar verslað er með þessar vörur yfir landamæri og notkunar flutningstækja vegna slíks flutnings. Tilgangurinn er að efla ræktun og markaðssetningu fiskeldisdýra og -afurða á innri markaði bandalagsins.

Meginreglan er sú samkvæmt tilskipuninni að inn- og útflutningur umræddra dýra og afurða þeirra innan EES er heimill enda sé heilbrigði dýranna og afurðanna vottað af opinberum eftirlitsaðilum. Frekari takmarkanir koma til vegna smitnæmis einstakra tegunda, tegunda sjúkdóma og fleiri atriða. Koma þá til viðbótarkröfur sem óþarft er að gera frekari grein fyrir hér. Utan EES hafa ákveðin ríki, sem uppfylla tilteknar kröfur, heimild til innflutnings samkvæmt tilskipuninni. Eftirlitskerfi bandalagsins fylgist með því að ákvæðum tilskipunarinnar sé fullnægt en gert er þó ráð fyrir samstarfi milli framkvæmdastjórnarinnar og aðildarríkjanna á þessu sviði.

Samkvæmt því sem segir í fyrrgreindu frumvarpi hafa íslensk stjórnvöld haft víðtæka undanþágu frá tilskipun 91/67. Undanþágan fyrir Ísland féll úr gildi 30. júní 2002. Af þeim sökum er fyrrgreind lagasetning sögð nauðsynleg til að innleiða tilskipunina ásamt áorðnum breytingum. Í frumvarpinu segir ennfremur að innflutningur umræddra dýra hafi þannig ekki verið heimill hingað til lands nema í undantekningartilvikum. Sem dæmi um slík undantekningartilvik er nefnt að innflutningur á hrognum og sviljum laxa, regnbogasilungs og bleikju, ásamt barrahrognum, lúðuseiðum og lifandi humri til manneldis hafi verið heimilaður að ákveðunum heilbrigðisskilyrðum fullnægðum.

4

Allar meginreglur fríverslunar á sviði EES samningsins miðast fyrst og fremst við iðnvarning en gilda ekki á sviði landbúnaðar- og sjávarafurða.  Þó var einnig á því sviði reynt að greiða fyrir viðskiptum. Meðal annars af þeim sökum er ákvæði 17. gr. EES samningsins til komið en þar er vísað til umfangsmikils viðauka með EES samningnum, I. viðauka, um þær sérstöku reglur og fyrirkomulag sem gilda skuli varðandi heilbrigði dýra og plantna. Ísland tryggði sér þó varanlegar undanþágur varðandi íslenska bústofna, ekki aðeins á lifandi dýrum heldur einnig á afurðum þeirra, svo sem eins og kjöti, eggjum og ýmsum öðrum búfjárafurðum. Hins vegar þótti mikilvægt að tryggja hagsmuni íslensk sjávarútvegs en heilbrigðiseftirlit með sjávarfangi fellur undir dýralæknadeildir EB. Því var sérstaklega tekið fram að reglur um sjávarafurðir skyldu einnig gilda um Ísland. Með þessu þótti tryggt að heilbrigðiseftirliti yrði ekki beitt harðar gegn íslenskum sjávarafurðum á Evrópumarkaði heldur en samsvarandi afurðum frá EB löndum. Ísland féllst því á að undirgangast þrjár tilskipanir vegna markaðssetningar og viðskipta með sjávarafurðir. Um var að ræða:

- tilskipun 91/493 um hollustuhætti við framleiðslu og markaðssetningu fiskafurða
- tilskipun 91/492 um heilbrigðisskilyrði fyrir framleiðslu og markaðssetningu lifandi skeldýra og
- tilskipun 91/67 um skilyrði á sviði heilbrigðis dýra sem hafa áhrif á markaðssetningu fiskeldistegunda og –afurða en það er sú tilskipun sem er hér sérstaklega til skoðunar.

5

Í 18. gr. EES samningsins segir:

„Með fyrirvara um sérstakt fyrirkomulag (auðkennt hér) varðandi viðskipti með landbúnaðarafurðir skulu samningsaðilar tryggja að fyrirkomulaginu (auðkennt hér), sem kveðið er á um í 17. gr. og a- og b-lið 23. gr. varðandi aðrar vörur en þær er heyra undir 3. mgr. 8. gr., verði ekki stofnað í hættu vegna annarra tæknilegra viðskiptahindrana. Ákvæði 13. gr. skulu gilda.“

Hið sérstaka fyrirkomulag sem rætt er um í upphafsorðum ákvæðisins gildir um landbúnaðarvörur hvort sem þær falla utan eða innan efnissviðs EES samningsins samkvæmt 3. mgr. 8. gr. samningsins. Dæmi um þetta er annars vegar 20. gr. EES samningsins sem lýtur að viðskiptum með fisk og öðrum sjávarafurðum og hins vegar b) liður 3. mgr. 8. gr. EES samningsins sem fjallar um sérstakt fyrirkomulag varðandi tilteknar framleiðsluvörur. Hin auðkenndu orð þýða einfaldlega að það sérstaka fyrirkomulag, sem nánar er kveðið á um í viðkomandi ákvæðum, skuli halda sér.

Orðið fyrirkomulag sem kemur fyrir síðar í 18. gr. þýðir væntanlega að í viðskiptum með vörur samkvæmt 17. gr. (þ.e. þær vörur sem hér eru til umræðu) megi ekki setja aðrar viðskiptahindranir en þær sem fram koma í 1. viðauka og þeim gerðum sem þar er vísað til. Tilgangurinn er því sennilega sá að útiloka að aðildarríkin geti sett frekari viðskiptahindranir en þar eru beinlínis ákveðnar á sviði þeirra landbúnaðarafurða sem 18. gr. tekur til.  Sú mikilvæga undantekning er þó gerð frá þessu að tekið er fram að 13. gr. EES samningsins gildi. 

Þetta þýðir með öðrum orðum að heimilt er að setja sérstök ákvæði í I. viðauka EES samningsins (og þær gerðir sem þar er vísað til) sem varða viðskipti og markaðssetningu með tiltekin dýr og afurða þeirra. Ennfremur er heimilt að setja ýmiss konar reglur um dýraheilbrigði í tengslum við þessar vörur enda þótt þau ákvæði feli í sér viðskiptahindrun. Hins vegar má ekki setja aðrar takmarkanir en þar ræðir um sem geta falið í sér slíkar hindranir.

Síðastnefnda reglan gildir þó ekki um viðskiptahindranir sem réttlæta má með skírskotun í 13. gr. EES samningsins samkvæmt orðum 18. gr. hans. Þessi skírskotun skiptir talsverðu máli fyrir það álitaefni sem hér er til úrlausnar. Af þeim sökum er rétt að fjalla um það atriði sérstaklega í næsta lið.

6

Ákvæði 13. gr. EES samningsins taka til viðskiptahindrana á sviði frjálsra vöruflutninga og hljóðar svo:

„Ákvæði 11. og 12. gr. koma ekki í veg fyrir að leggja megi á innflutning, útflutning eða umflutning vara bönn eða höft sem réttlætast af almennu siðferði, allsherjarreglu, almannaöryggi, vernd lífs og heilsu manna eða dýra eða gróðurvernd, vernd þjóðarverðmæta, er hafa listrænt, sögulegt eða fornfræðilegt gildi, eða vernd eignarréttinda á sviði iðnaðar og viðskipta. Slík bönn eða höft mega þó ekki leiða til gerræðislegrar mismununar eða til þess að duldar hömlur séu lagðar á viðskipti milli samningsaðila.“

Ákvæði þetta er efnislega samhljóða 30. gr. (áður 36. gr.) Rómarsamningsins og því var ætlað að gegna líku hlutverki og það hefur í réttarkerfi Evrópusambandsins. Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglunni um frjáls vöruviðskipti. Í bandalagsrétti er litið svo á að undantekningar þær sem um er fjallað í 30. gr. Rómarsamningsins séu tæmandi taldar. Jafnframt er litið svo á að ákvæðið gildi mun síður á sviðum þar sem lagasamræming hefur þegar farið fram.  Ástæðan er sú að þegar bandalagið hefur framkvæmt tiltekna lagasamræmingu hefur það jafnframt litið til þeirra atriða sem 30. gr. fjallar um. Í slíkum tilvikum ber því að fara eftir þeim reglum sem viðkomandi afleidd löggjöf (t.d. tilskipun) kveður nánar á um. Hafi lagasamræming á tilteknu sviði farið fram má því ætla að sjaldan sé unnt að grípa til 30. gr. Rómarsamningsins nema unnt sé að segja að ákvæði viðkomandi afleiddrar löggjafar næðu ekki til allra atriða eins og raunin virðist vera í máli því sem reifað verður hér síðar. Þá koma til álita forgangsáhrif ákvæða Rómarsamningsins um slík atriði.

Í máli dómstóls bandalagsins C-67/97  reyndi á nokkur atriði sem hér koma við sögu. Málavextir voru þeir að í Danmörku var í gildi stjórnsýsluákvörðun, sem studdist við tiltekin lög, þess efnis að bannað var að halda aðrar býflugur á eynni Lesø (og nokkrum eyjum þar í kring) en þær sem tilheyrðu tiltekinni undirtegund (brúnar Lesø-býflugur). Þessi ákvörðun var talin fara í bága við tilskipun 91/174/EEC ásamt síðari breytingum sem kveður á um ræktunar- og ættartölukröfur við markaðssetningu hreinræktaðra dýra innan bandalagsins. Danskur maður, Ditlev Bluhme, hafði brotið gegn fyrrgreindri ákvörðun og verið sóttur til saka fyrir dönskum dómstóli. Danski dómstóllinn óskað eftir forúrskurði dómstóls bandalagsins um tilteknar spurningar sem fyrir hann voru lagðar. Í málinu var því m.a. haldið fram að bannið í dönskum reglum mætti réttlæta með skírskotun til 30. gr., Rómarsamningsins, þ.e. með vísan til þess að verið væri að vernda tiltekna dýrategundir, og að því stæðust þær bandalagsrétt með vísan til þess. Dómstóll bandalagsins féllst á þetta sjónarmið og taldi m.a. ekki skipta máli hvort um sérstaka undirflokka eða ættleggi tiltekinnar tegundar væri að ræða ef á annað borð um væri að ræða hópa sem hefðu einhverja eiginleika sem greindu þá frá öðrum hópum og sem af þeim sökum væru verðir verndunar.  Við lestur þessa dóms ber að hafa í huga að verndun umræddra tegunda tók til mjög afmarkaðs svæðis. Það kann að skipta máli í ýmsum samböndum.

Ætla má ætla að öll sömu sjónarmið og hér hafa verið rakin gildi um 13. gr. EES samningsins og um fyrrnefnda 30. gr. Rs. að því er varðar þær framleiðsluvörur sem hann tekur til. Ástæðan er sú að orðalag ákvæðanna er sambærilegt auk þess sem tilgangur EES samningsins er að mynda einsleitt Evrópskt efnahagssvæði sem grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum svo sem segir nánar í aðfararorðum EES samningsins.

Þegar hins vegar orð 18. gr. EES samningsins eru skoðuð sést að 13. gr. samningsins á að gilda þrátt fyrir að 1. viðauki kveði á um sérstakt fyrirkomulag á því sviði sem um er að tefla. Þetta þarf e.t.v. ekki að koma á óvart í ljósi þess að EES samningurinn tekur að meginstefnu ekki til landbúnaðar og fiskveiða og að ein ástæðan fyrir þeirri skipan mála var langvarandi einangrun Íslands og viðkvæmni fyrir farsóttum. 

En gildir þá fyrirvarinn í 13. gr. EES samnings jafnvel þótt samningsaðilar hafi verið ásáttir um tiltekið fyrirkomulag í 1. viðauka sem hugsanlega fer gegn því ákvæði? Áður en að þeirri spurningu er svarað (sjá lið 12) er rétt að víkja fyrst að því um hvað var samið í raun og veru.

7

Í I. viðauka EES samningsins er fjallað um heilbrigði dýra og plantna og hann er sem fyrr segir settur til að fullnægja ákvæðum 17. gr. EES samningsins. Í 4. tl. I. í viðaukanum sem fjallar um dýr segir svo:

„Gerðirnar sem vísað er til í þessum kafla, að undanskildum tilskipunum 91/67/EBE, 91/492/EBE og 91/493EBE eiga ekki við um Ísland. Hinir samningsaðilarnir geta stuðst við eigin reglur um þriðju lönd í viðskiptum við Ísland vegna svæða sem falla ekki undir gerðirnar sem nefndar voru. Samningsaðilar skulu endurskoða þetta atriði árið 1995.“

Í 8. tl. I. í viðaukanum voru hins vegar að finna sérstök ákvæði um fyrrgreinda tilskipun 91/67 þar sem sagði:

„Þrátt fyrir að inn í samning þennan verði felld tilskipun ráðsins 91/67/EBE um skilyrði á sviði heilbrigðis dýra sem hafa áhrif á markaðsetningu fiskeldistegunda og afurða og meðan beðið er niðurstaðna yfirstandandi viðræðna sem miða að því að heildarsamningur náist með sem skjótustum hætti, í tengslum við framkvæmd þessarar löggjafar í Finnlandi, á Íslandi og í Noregi geta samningsaðilar þessir stuðst við eigin löggjöf varðandi lifandi fiska og krabbadýr sem og hrogn og kynfrumur fiska og krabbadýra til eldis eða til endurnýjunar stofna (...) Samningsaðilar skulu endurskoða stöðu mála árið 1995.“

Loks ber að hafa í huga öryggisákvæðið í 9 tl. I. í viðaukanum en þar sagði m.a. svo:

„Bandalagið og EFTA-ríkin geta, af alvarlegum ástæðum er varða heilbrigði almennings eða dýra, gert verndarráðstafanir til bráðabirgða samkvæmt eigin reglum vegna innflutnings á dýrum eða dýraafurðum til yfirráðasvæða þeirra.“

Fleiri ákvæði eru tengd þessum öryggisráðstöfunum en þeirra verður ekki getið hér.

8

Nokkrar breytingar voru gerðar á fyrrgreindum 1. viðauka með EES samningnum, m.a. með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar 7/94, 12/94, 4/95, 25/96, 32/96, 40/96, 60/98, 76/99, 189/99, 134/99 og 102/01 en þær breytingar hafa ekki þýðingu fyrir það efni sem til meðferðar er í álitsgerð þessari. 

Með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 69/98 var gerð eftirfarandi aðlögun á 28. gr.  tilskipunar 91/67 eins og henni hafði þá verið breytt með tilskipun 93/54 og 95/22 og aðildarsamningi Austurríkis, Finnlands og Svíþjóðar frá 1994, sbr. lið 5 í hluta 4.1 í kafla I í I. viðauka við EES samninginn. Svo segir:

„28d
Vörusendingar til og frá Íslandi af lifandi fiski, krabbadýrum og linddýra, egg og svil eru ekki heimiluð nema fyrir þær tegundir sem nefndar eru hér:

Lax: hrogn og svil
Regnbogasilungur: hrogn og svil
Bleikja: hrogn og svil
Vartari: hrogn einvörðungu
Lúða: seiði einvörðungu
Humar: lifandi til neyslu.“

Þetta ákvæði skyldi endurskoðað fyrir 1. júlí 1998.

Með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar 189/1999 var síðan svofelld breyting gerð á umræddu ákvæði:

„28. gr. d
1. Vörusendingar af eftirtöldum tegundum eru heimilaðar til og frá Íslandi:

Lax: hrogn og svil
Regnbogasilungur: hrogn og svil
Bleikja: hrogn og svil
Vartari: hrogn einvörðungu
Lúða: seiði einvörðungu
Humar: lifandi til neyslu

2. Að því er varðar vörusendingar til og frá Íslandi, aðrar en þær sem er lýst í 1. mgr., skal Ísland fá aðlögunartímabil fram til 30. júní 2001.“

9

Í ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar 2001/EES/60/02 nr. 102/2001 segir að með ákvörðun nr. 189/1999 frá 17. desember 1999 hafi verið kveðið á um aðlögunartímabil fyrir Ísland vegna tilskipunar 91/67/EBE þar til 30. júní 2001. Jafnframt segir að aðlögunartímabilið hafi verið veitt á grundvelli þeirrar staðreyndar að nauðsynlegt var að greina einkenni ákveðinna sjúkdóma. Í ljósi þess að enn væri verið að vinna að þessu máli þótti rétt að framlengja aðlögunartímabilið til 30. júní 2002. Það var gert með 1. gr. umræddrar ákvörðunar.

10

Í máli þessu virðist ljóst að í 1. viðauka með upphaflegum EES samningi var beinlínis gert ráð fyrir því að tilskipun 91/67, um skilyrði á sviði heilbrigðis dýra sem hafa árhrif á markaðssetningu fiskeldistegunda, tæki til Íslands. Tilskipunin gerir sem áður segir ráð fyrir markaðssetningu fiskeldisdýra og fiskeldisafurða bæði til ræktunar og manneldis (3. gr.). Þetta er þó háð ýmsum skilyrðum sem einkum varðar heilbrigði dýranna. Samningsaðilar samþykktu því að taka tilskipun 91/67 upp í EES samninginn. Einungis var eftir að semja um hvenær hún skyldi taka gildi að því er Ísland varðar. Ekki verður talið að síðari breytingar á umræddri tilskipun breyti eðli hennar að neinu leyti. Það virðist því liggja ljóst fyrir að Ísland hefur a.m.k. að formi til skuldbundið til að fullnægja ákvæðum tilskipunarinnar, þar á meðal að breyta löggjöf sinni til samræmis við ákvæði hennar en skýrt ákvæði er um slíka skyldu í lokaákvæðum tilskipunarinnar.

11

Samkvæmt 98. gr. EES samningsins hefur sameiginlega EES nefndin, sem skipuð er fulltrúum samningsaðila, vald til þess að breyta viðaukum samnings og nokkrum tilteknum bókunum hans. Hún tekur ákvarðanir með samkomulagi milli bandalagsins annars vegar og EFTA ríkjanna hins vegar sem mæla einum rómi. Hún hafði því heimild til að breyta 1. viðauka hans með þeim hætti sem gert var. Ekki verður talið að þær breytingar sem fram hafa farið á 1. viðauka EES samningsins og hér skipta máli hafi falið í sér annað og meira en nánari útfærslu á því sem búið var að ákveða í upphafi við undirritun EES samningsins. Af þessu leiðir að hin formlega meðferð við breytingar á 1. viðauka verður ekki gagnrýnd.

12

En er hugsanlegt þrátt fyrir það sem fram er komið um formlegar skuldbindingar að Ísland geti engu að síður borið fyrir sig ákvæði 13. gr. EES samningsins? Þetta er því aðeins unnt ef litið er á skírskotunina til 13. gr. EES samningsins í 18. gr. hans sem allsherjarfyrirvara sem ætti að gilda um öll ákvæði 1. viðauka (og þeirra gerða sem þar er vísað til) nema annað væri gagngert tekið fram. Við skýringu á þessu verður að hafa í huga að skírskotunin í 13. gr. virðist tilgangslaus eða tilgangslítil nema hún sé skilin með þessum hætti. Það stafar af því að það fyrirkomulag sem samið var um í 1. viðauka jafngildir að flestu leyti þeim tilskipunum Evrópubandalagsins sem teknar voru upp í hann en í þeim hefur samræming á tilteknum sviðum einmitt farið fram.  Þetta gildir t.d. að því er varðar tilskipun 91/67 sem tekin var upp í viðaukann. Þessi skilningur þýðir þá að tilskipun 91/67 getur farið í bága við ákvæði 13. gr. EES samningsins þrátt fyrir að Ísland (eða önnur EES ríki) samþykkti á sínum tíma að undirgangast ákvæði hennar (með þeim frávikum sem fram koma í 1. viðauka EES samningsins). Skírskotunin til 13. gr. í 18. gr. EES samningsins þýðir því með öðrum orðum að EES samningurinn hefur að geyma sérstakan öryggisventil varðandi þær afurðir sem þarna falla undir sem Rómarsamningurinn hefur sennilega ekki að geyma í sama mæli.

Til þess að röksemd af þessu tagi fái staðist verður hún að vera á því byggð að innflutningur á þeim dýrum og afurðum þeirra sem hér ræðir um feli, þrátt fyrir allar verndarráðstafanir sem gerðar eru í 1. viðauka og viðkomandi tilskipunum, í sér slíka hættu fyrir hið sérstaka lífríki Íslands (eða annars ríkis að EES samningnum) að bann við innflutningi eða aðrar svipaðar ráðstafanir mætti réttlæta með skírskotun til verndar lífs og heilsu dýra, sbr. 13. gr. Að sjálfsögðu verður að undirbyggja vörn af þessu tagi með sérfræðilegum álitsgerðum. Í því sambandi hefur m.a. verið bent á að þrjár meginhættur séu því samfara að flytja tegundir milli landa:

- Í fyrsta lagi geta sjúkdómar borist með viðkomandi tegund og herjað á innlendar tegundir.
- Í öðru lagi geta framandi eldisdýr komist inn í skilgreint eldissvæði og blandast þeim stofnum sem fyrir eru. Við það verður erfðablöndun og geta erfðaeiginleikar innlendra stofna glatast af þessum sökum.
- Í þriðja lagi get framandi lífverur raskað því vistkerfi sem fyrir er.

Hin svonefnda varúðarregla (precautionary principle) kemur til álita við beitingu umræddrar 13. gr. EES samningsins. Reglan merkir að nægjanlegt sé að sýna fram á að vísindaleg óvissa ríki um þá áhættu sem um er að tefla. Sé svo getur viðkomandi ríki gripið einhliða til viðeigandi ráðstafana ef efnisatriðum 13. gr. er fullnægt að öðru leyti. Eins og getið var í lið 6 gilda ákvæði 30. gr. Rómarsamningsins (sem samsvarar 13. gr. EES samningsins) almennt ekki um þau svið þar sem lagasamræming hefur farið fram og því er tæpast unnt að nota varúðarreglu í slíkum tilvikum í rétti Evrópubandalagsins nema í undantekningartilvikum. En með sömu rökum og rætt er um í lið 6 og í 1. málsgrein þessa liðar verður að telja líklegt að hana megi nota í EES rétti gegn einstökum efnisatriðum tilskipunar 91/67 þegar 13. gr. EES samningsins er beitt. Í samanteknu máli þýðir þetta að varúðarreglan ætti að öðru jöfnu að gera beitingu 13. gr. EES samningsins auðveldari en vera myndi ef beinlínis þyrfti að sanna tilvist þeirrar áhættu sem um er að tefla.

Við beitingu 13. gr. EES samningsins verður einnig ávallt að gæta meðalhófsreglunnar sem er meginregla í bandalagsrétti og í rétti Evrópska efnahagssvæðisins. Í henni felst að aðgerð verður að vera nauðsynleg til að ná þeim markmiðum sem að er stefnt og að ekki skuli fari strangar í sakirnar en nauðsyn ber til með hliðsjón af þeim markmiðum. Við mat á þessu ber væntanlega að hafa í huga að það teljast einnig hagsmunir Evrópubandalagsins að lífríki hér á landi (sem og innan EES) sé ekki stefnt í óþarfa hættu. Krafan um meðalhóf gæti t.d. þýtt að við beitingu 13. gr. gæti aðildarríki ekki gripið til innflutningsbanns heldur yrði að láta sitja við aðrar umfangsminni ráðstafanir sem hugsanlega næðu sama markmiði. Reglan takmarkar því þær ráðstafanir sem aðildarríki kann að geta gripið til samkvæmt 13. gr. EES samningsins. 

Við úrlausn þess álitaefnis sem hér um ræðir má hafa nokkra hliðsjón af máli dómstóls EFTA í máli E-3/00 (Eftirlitsstofnun EFTA gegn Noregi). Þar  reyndi á bann Noregs við innflutning á “corn flakes” til landsins en sú aðgerð var talin fara í bága við meginregluna um frjáls vöruviðskipti. Af hálfu Noregs var því m.a. haldið fram að bannið stæðist þar sem efnasamsetningin í vörunni væri hættuleg heilsu manna og var vísað í 13. gr. EES samningsins því til stuðnings. Ekki var fallist á þetta en í dóminum er samt að finna athyglisverð ummæli um varúðarregluna   og fleiri atriði.
 
13

Ekki er vafi á því að dómstóll EFTA teldist hafa dómsvald til að leysa úr ágreiningsefni sem kynni að rísa vegna beitingar 13. gr. EES samningsins í tengslum við skuldbindingar samkvæmt 1. viðauka hans. Ef Ísland hygðist beita ákvæðinu myndi það væntanlega neita að taka ákvæði tilskipunarinnar í lög sín. Það myndi aftur leiða til þess að Eftirlitsstofnun EFTA myndi að öllum líkindum höfða mál gegn Íslandi fyrir EFTA dómstólnum af þeim sökum, þ.e. svonefnt samningsbrotamál. Varnir Íslands yrðu þá, sem áður sagði, einkum byggðar á því að vegna sérstaks lífríkis hér á landi og hættu á ófyrirsjáanlegum og óafturkræfum atburðum ef innflutningur yrði heimilaður gæti tilskipunin (eða tilteknir hlutar hennar) ekki gilt fyrir Ísland. Slíkar röksemdir væru svipaðar þeim sem Íslendingar héldu fram við gerð EES samningsins varðandi sérstöðu íslenskra bústofna vegna langvarandi einangrunar og viðkvæmni fyrir farsóttum ýmiss konar. Þær röksemdir nægðu á sínum tíma til þess að tilskipanir sem vörðuðu bústofna, t.d. tilskipun 64/432 um vanda á sviði heilbrigðis dýra sem hefur áhrif á viðskipti innan bandalagsins með nautgripi og svín, voru ekki látnar ná til Íslands.

14

Í 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67 er svofellt ákvæði:

„Þessi tilskipun gildir með fyrirvara um  ákvæði bandalagsins eða innlend ákvæði um verndun tegunda.“

Samkvæmt þessu gildir tilskipunin ekki um innlenda löggjöf (eða sambærilegar aðgerðir) sem kveður á um verndun tegunda. Hugsanlegt er að bandalagsrétturinn hafi að geyma ákvæði um verndun tegunda og eiga þá slík ákvæði við. Séu slík ákvæði ekki fyrir hendi halda innlend ákvæði sem lúta að verndun tegunda fullu gildi. Orðalagið með fyrirvara um þýðir einfaldlega að ákvæði tilskipunarinnar gildi ekki um (eða víki fyrir) bandalagsákvæði eða innlend ákvæði um verndun tegunda. Með öðrum orðum falla innlend ákvæði um verndun tegunda utan gildissviðs tilskipunarinnar. Virðist ekki skipta máli hvort slík ákvæði eru ný eða gömul. Í EES réttinum er þessu eins farið nema að gera verður ráð fyrir því að hann hafi ekki að geyma sérstök ákvæði um verndun tegunda sem hér skipta máli. Þar mundi því helst vera við innlend ákvæði (eða þjóðréttarsamninga) að styðjast. 

Augljóst verður að telja að innlend löggjöf sem kveður á um verndun tegunda þarf ekki að byggjast á því að viðkomandi tegundir séu í útrýmingarhættu heldur nægir að einhver sú hætta steðji að sem geti leitt til þess að innlendir stofnar glatist eða gangi úr sér.  Telja verður líklegt að slíkri lagasetningu yrði að finna vísindalega stoð. Einnig er líklegt að tilgreina þyrfti þær tegundir sem þörfnuðust verndar og tefla fram fullnægjandi rökum um áhættuþætti varðandi hverja þeirra. Við fyrstu sýn gæti virst að hér upp væri komin upp svipuð staða og um ræðir í liðum 12 og 13 hér að framan, þar sem m.a. giltu sjónarmið um varúðarreglu, meðalhófsreglu og dómsvald EFTA dómstólsins.

Sú er þó ekki raunin. Ástæðan er sú að talsverður munur er á því hvort umræddri tilskipun er beitt innan bandalagsins eða gagnvart EFTA ríkjum samkvæmt umræddu ákvæði 1. viðauka EES samningsins. Munurinn kemur fram í því að bandalagsrétturinn tekur til landbúnaðar  en EES samningurinn ekki. Í bandalagsrétti myndu því m.a. meginreglur bandalagsins gilda um allar ráðstafanir aðildarríkjanna í löggjöf sinni um verndun tegunda. Og alveg sérstaklega ber að taka fram að dómstóll bandalagsins á dómsvald um það hvort innlend ákvæði tiltekins aðildarríkis Evrópubandalagsins, sem kveða á um verndun tegunda, standist bandalagsrétt.

Þegar um EFTA ríki og EES samning er að ræða ber að athuga að meginreglan er að samningurinn tekur ekki til landbúnaðar sem fyrr sagði.  Á því eru nokkrar undantekningar m.a. á því sviði sem hér um ræðir þar sem tiltekið fyrirkomulag gildir. Þar sem hér er um undantekningarákvæði að ræða féllu verndarráðstafanir sem EFTA ríki gripi til samkvæmt 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67 hvorki undir tilskipunina né undir neinar aðrar reglur sem samsvara landbúnaðarkafla (eða öðrum sviðum) Rómarsamningsins því að slíkar reglur eru einfaldlega ekki til í EES rétti. Því má telja líklegt að tilvikið (þ.e. verndarráðstafanir samkvæmt 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67) eigi ekki undir EES samninginn yfirleitt. Ástæðan er sem fyrr segir tvíþætt: Í fyrsta lagi eru þær undanþegnar gildissviði tilskipunarinnar og falla því utan 1. viðauka og í öðru lagi tekur EES samningurinn tekur ekki til landbúnaðar og því falla umræddar verndarráðstafanir samtímis utan EES samningsins sem slíks.

Af framansögðu leiðir því að EFTA ríki getur gripið til ráðstafana um verndun tegunda í skilningi 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67 á eigin forsendum.  Dómstóll EFTA ætti ekki dómsvald um slíka ákvörðun þar eð tilvikið fellur utan gildissviðs EES samningsins. Sama gilti um aðrar meginreglur bandalagsréttar og EES réttar svo sem meðalhófsregluna. Henni yrði einfaldlega ekki beitt í þessum tilvikum. Það þýðir með öðrum orðum að ráðstafanir íslenska löggjafans sem kveða á um verndarrástafanir af þessu tagi yrðu ekki prófaðar á grundvelli EES réttar.

Ekki má þó útiloka að dómstóll EFTA teldi sig hafa dómsvald í máli þar sem deilt væri um lögmæti ráðstafana um verndun tegunda samkvæmt 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67. Hafa verður ennfremur í huga að hann á úrskurðarvald um valdvið sitt ef slíkur ágreiningur er borinn undir hann. Sá möguleiki að hann teldi sig eiga dómsvald í slíku máli telst þó ekki sennilegur af þeim ástæðum sem fyrr sagði og verður því ekki dvalið við hann frekar í álitsgerð þessari.

 

 


15

Hugsanlegt er að Ísland bæri fyrir sig þau öryggisákvæði sem er að finna í núgildandi 1. viðauka við EES samninginn.  Í hinum nýja 1. viðauka sem fylgdi ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar nr. 69/98 segir efnislega að ef bandalagið eða EFTA ríki hyggst grípa til öryggisráðstafana gegn hinum samningsaðilanum skuli það tilkynnt honum án tafar. Sama gildir um þær ráðstafanir sem grípa á til. Textinn verður að öðru leyti skilinn svo að viðkomandi aðili geti gripið til einhliða ráðstafana þegar í stað en samkomulagsumræður skulu þó hefjast strax og unnt er til að finna lausn á málinu ef einhver aðili krefst þess. Ef viðunandi lausn finnst ekki má skjóta málinu til sameiginlegu EES nefndarinnar. Ef hún kemst ekki að samkomulagi getur aðili gripið til viðeigandi ráðstafana. Þær ráðstafanir skulu helst gerðar sem raska sem minnst framkvæmt samningsins. Tekið er fram að ákvæðin um öryggis og varnarráðstafanir skuli aðeins eiga við um Ísland varðandi þær gerðir sem Ísland er bundið af.

Þá er þess að geta að samkvæmt 112. gr. EES samningsins geta EFTA ríki gripið til öryggisráðstafana þegar viss atvik koma upp. Greinin er svohljóðandi:

„1. Ef upp eru að koma alvarlegir efnahagslegir, þjóðfélagslegir eða umhverfislegir erfiðleikar í sérstökum atvinnugreinum eða á sérstökum svæðum, sem líklegt er að verði viðvarandi, getur samningsaðili gripið einhliða til viðeigandi ráðstafana með þeim skilyrðum og á þann hátt sem mælt er fyrir um í 113. gr.
2. Slíkar öryggisráðstafanir skulu vera takmarkaðar, að því er varðar umfang og gildistíma, við það sem telst bráðnauðsynlegt til þess að ráða bót á ástandinu. Þær ráðstafanir skulu helst gerðar sem raska minnst framkvæmd samnings þessa.
3. Öryggisráðstafanirnar skulu gilda gagnvart öllum samningsaðilum.“

Ekki er augljóst hvort ákvæði 112. gr. hefur hér sjálfstætt gildi þar sem tekið er sérstaklega á öryggisráðstöfunum í 1. viðauka að því er varðar heilbrigði dýra og plantna. Þetta stafar af því að viðaukinn telst hluti EES samningsins, sbr. 119. gr. hans, sbr. einnig 98. gr. hans. Þetta skiptir þó e.t.v. ekki öllu máli þar sem ákvæðin um öryggisráðstafanir eru svipuð í báðum tilvikum, þ.e. í 1. viðauka og 112. gr. EES samningsins. Aðalatriðið virðist vera að ekki verður gripið til þeirra nema af alvarlegum ástæðum sem að steðja og þær eru hugsaðar sem bráðabirgðaráðstafanir. Þetta er þegar augljóst af þeim orðum ákvæðis 1. viðauka að ráðstafanirnar sem gerðar eru skuli raska sem minnst framkvæmd samningsins.

Líklegt er að öryggisráðstafanirnar verði ekki notaðar gegn þeim hættum sem þegar voru fyrir hendi við gerð eða breytingu á þeim gerðum sem hér skipta máli. Þar ber hæst að almennar hættur á útbreiðslu fiskisjúkdóma hafa verið fyrir hendi frá undirritun EES samningsins og allar götur síðan þar til síðasta ákvörðun sameiginlegu nefndarinnar sem hér skiptir máli var tekin, þ.e. ákvörðun 102/2001.
 


Meginniðurstöður

Samningsaðilar EES samningsins samþykktu á sínum tíma að taka tilskipun 91/67, um skilyrði á sviði heilbrigðis dýra sem hafa áhrif á markaðssetningu fiskeldistegunda og fiskeldisafurða, upp í EES samninginn og að leiða hana í lög sín. Einungis var eftir að ákveða hvenær hún skyldi taka gildi að því er Ísland varðar. Því virðist Ísland hafa verið skuldbundið til þess að leiða þessa tilskipun í lög sín þegar aðlögunartímabilinu lauk.

EES samningurinn tekur almennt ekki til landbúnaðar en af ákvæðum 17. og 18. gr. EES samningsins má m.a. sjá að gert er ráð fyrir sérstöku fyrirkomulagi varðandi tiltekna þætti landbúnaðarmála, þar á meðal því sem hér er til umræðu. Þar sem 18. gr. EES samningsins skírskotar í 13. gr. hans verður að líta svo á að fyrirvarinn í 13. gr. gildi þrátt fyrir að tilskipun 91/67 kveði á um samræmingu á þeim atriðum sem hún tekur til.

Í 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67 er ákvæði um að tilskipunin gildi með fyrirvara um ákvæði bandalagsins eða innlend ákvæði um verndun tegunda. Líklegt er að verndunarráðstafanir af þessu tagi falli alfarið utan EES samningsins með þeim afleiðingum m.a. að dómstóll EFTA getur ekki endurskoðað þær innlendu ráðstafanir um verndun tegunda sem kann að verða gripið til. Evrópsk meðalhófsregla gildir ekki heldur við mat á því hvort þær ráðstafanir sem gripið er til gangi of langt.

Bæði í núgildandi 1. viðauka við EES samninginn og í 112. gr. EES samningsins er að finna ákvæði um öryggisráðstafanir sem aðildarríki getur einhliða gripið til við vissar aðstæður. Beiting þeirra er þó takmörkuð með ýmsum hætti.

Þau lagalegu úrræði sem unnt er að grípa til að koma í veg fyrir að (full) lagaáhrif tilskipunar 91/67 komi fram virðast samkvæmt þessu einkum geta verið þrenns konar:

1. Fyrirvarinn í 13. gr. EES samningsins þýðir að aðildarríki getur gripið til einhliða verndarráðstafanna ef skilyrðum greinarinnar er fullnægt, þ.e. einkum til verndar “lífs og heilsu dýra”, að teknu tilliti til meginreglna eins og varúðarreglu og meðalhófsreglu, sbr. nánar liði 12 og 13. 

2. Ákvæði 2. mgr. 1. gr. tilskipunar 91/67 segir fyrir um að tilskipunin gildi með fyrirvara um innlend ákvæði um verndun tegunda. Færa má rök fyrir því að einhliða verndarráðstafanir aðildarríkis sem falla undir orðasambandið verndun tegunda falli utan EES samningsins. Þetta þýðir að slíkar ráðstafanir verða ekki endurskoðaðar eða þeim hnekkt á grundvelli samningsins um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. nánar lið 14. 

3. Unnt er að grípa til öryggisráðstafana gegn innflutningi ef nýjar hættur koma upp með þeim skilyrðum sem nánar eru rakin í lið 15.


Reykjavík 20. ágúst 2003


Stefán M.